Oleh: ARLIS | 30 Juni 2010

Konsepsi Otonomi Daerah Menurut Undang-Undang Dasar 1945

KONSEPSI OTONOMI DAERAH

MENURUT UNDANG-UNDANG DASAR 1945

Arlis

Dosen Tetap Fakultas Hukum UMMY Solok

ABSTRACT

An approach of this research is normative study of law. In this research use secunder data. Data collected by documenter study and analyzed by using conceptual and theoretical framework, and also history interpretation. Result of research that autonomous conception in UUD 1945 before amandement base on decentralization concept. This result known from founding father’s argument and perception when they discuss about basic of Indonesian state and in article 18 of constitution of Indonesia about local governance.

Kata kunci:   conception, local autonomous, constitution, amandement, unitary state.

A. PENDAHULUAN

Pembicaraan mengenai otonomi daerah sebenarnya menyentuh perdebatan tentang bangun besar (bentuk) negara yang masih menjadi perdebatan sepanjang sejarah kekuasaan di Indonesia (Dwipayana, 2000: x). Meskipun diketahui bahwa ketika The Founding Fathers bersidang dalam sidang Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia untuk merumuskan Undang-Undang Dasar, mereka mempunyai suatu tekad yang sama bahwa negara baru yang bereksistensi di dunia internasional adalah dalam bentuk suatu negara kesatuan (Amrusyi, 1987: 59). Namun kesepakatan yang telah dirancang dari awal ini kelihatannya belum mampu memberikan suatu solusi dalam rangka penerapan otonomi daerah. Sebagai bukti bahwa sejak Indonesia merdeka pada tahun 1945 sampai saat ini, penerapan otonomi daerah selalu mengalami perubahan. Perubahan yang selalu terjadi dalam penerapan otonomi daerah menimbulkan problematika tersendiri, apalagi jika dikaitkan dengan eksistensi Negara Indonesia yang berbentuk kesatuan.

Perubahan yang selalu terjadi dalam penerapan otonomi daerah mengindikasikan bahwa bangsa Indonesia belum mampu mencetuskan bagaimana konsepsi terbaik otonomi daerah dalam kaitannya dengan menjaga eksistensi negara kesatuan. Otonomi daerah selama ini baru mampu merefleksikan berbagai problema yang tidak kunjung usai. Hal ini terbukti berdasarkan fakta sejarah bahwa undang-undang yang paling sering diganti adalah undang-undang yang mengatur tentang pemerintahan daerah. Sebagai upaya mengkritisi permasalahan yang ada, perlu dipahami bagaimana sebenarnya konsepsi otonomi daerah menurut Undang-Undang Dasar 1945? Konsepsi secara sederhana dimaksudkan sebagai rumusan. Konsepsi otonomi daerah dipahami dengan rumusan otonomi daerah. Terkait dengan hal ini, untuk mengetahui konsepsi otonomi daerah di Negara Kesatuan Republik Indonesia harus beranjak dari pemahaman tentang rumusan otonomi daerah itu sendiri. Kajian terhadap konsepsi otonomi daerah menjadi lebih menarik ketika diketahui bahwa dalam Undang-Undang Dasar 1945 tidak merincinya. Walaupun demikian, keberadaan Undang-Undang Dasar 1945 perlu dikritisi dalam kaitannya dengan konsepsi otonomi daerah. Hal ini diperlukan karena Undang-Undang Dasar 1945 merupakan hukum dasar yang menjadi panduan dalam menjalankan roda pemerintahan.

B. METODE PENELITIAN

Penelitian ini merupakan penelitian hukum normatif yang dilakukan dengan cara meneliti bahan pustaka atau data sekunder belaka. Penelitian terhadap data sekunder dimungkinkan untuk menarik generalisasi yang lebih luas dari hasil-hasil penelitian, tidak terikat oleh suatu waktu dan tempat, penghematan ternaga dan biaya, dan punya ruang lingkup yang seluas-luasnya. Sifat penelitian adalah deskriptif-analitis dengan menggunakan pendekatan yuridis dan historis. Pengumpulan bahan hukum dilakukan dengan metode dokumentasi. Bahan hukum yang dikumpulkan terdiri dari bahan hukum primer, bahan hukum sekunder, dan bahan hukum tertier. Analisis menggunakan teknik analisis kualitatif. Penelitian ini difokuskan untuk membahas konsepsi otonomi daerah dalam UUD 1945 sebelum amandemen, dengan pertimbangan bahwa UUD tersebut dirumuskan dengan perdebatan yang cukup alot dan telah berlaku dalam waktu yang relative panjang, perubahan terhadap UUD tersebut baru dilaksanakan setelah era reformasi bergulir di Indonesia.

C. PEMBAHASAN

1. Landasan Teori

a. Pengertian Konsepsi

Menurut John M. Echols dan Hassan Shadily (1990: 306), konsepsi dalam bahasa Inggris diartikan dengan concept, notion, idea. Hal ini berbeda dengan pengertian yang dikemukakan dalam kamus Oxford. Di dalamnya dinyatakan bahwa konsepsi itu dalam bahasa Inggris diistilahkan dengan conception yang berarti idea, plan or intension. Dengan pengertian ini konsepsi tidak disamakan dengan konsep.Dalam Webster’s Word University Dictionary dinyatakan bahwa conception berarti the act of forming an idea, understanding (Edward N. Teall (ed), 1965:215). Untuk itu dapat dipahami bahwa konsepsi dalam bahasa Inggris disebut dengan istilah conception yang dapat diartikan dengan ide, gagasan, pengertian, pendapat, dan cara membentuk sebuah ide. Dalam penelitian ini, konsepsi diartikan dengan cara membentuk sebuah ide. Ketika dirangkaikan dengan kata otonomi daerah, dimaksudkan sebagai cara membentuk sebuah rancangan atau rumusan tentang otonomi daerah.

b. Desentralisasi dan Otonomi Daerah

Istilah desentralisasi dan otonomi daerah dalam konteks bahasan sistem penyelenggaraan pemerintahan sering digunakan secara campur aduk. Kedua istilah tersebut secara akademik bisa dibedakan, namun secara praktis dalam penyelenggaraan pemerintahan tidak dapat dipisahkan. Karena itu tidak mungkin masalah otonomi daerah dibahas tanpa mempersandingkannya dengan konsep desentralisasi. Bahkan menurut banyak kalangan otonomi daerah adalah desentralisasi itu sendiri. Tidak heran misalnya dalam buku-buku referensi, pembahasan otonomi daerah diulas dengan memakai istilah desentralisasi. Kedua istilah tersebut bagaikan mata koin yang saling menyatu namun dapat dibedakan. Di mana desentralisasi pada dasarnya mempersoalkan pembagian kewenangan kepada organ-organ penyelenggara negara, sedangkan otonomi menyangkut hak yang mengikuti pembagian wewenang tersebut.

Diponolo mengemukakan bahwa otonomi merupakan wewenang mengatur rumah tangga di daerah-daerah. Otonomi juga mengandung pengertian hak untuk membuat undang-undang sendiri, hak untuk mengatur rumah tangga sendiri. Sebagaimana kedaulatan bagi suatu negara, begitulah otonomi bagi suatu daerah di dalam sistim desentralisasi. Sedangkan Vera Jasini Putri (2003:45) dalam Kamus dan Glosarium Otonomi Daerah mengartikan desentralisasi sebagai penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah pusat kepada daerah otonom dalam kerangka negara Kesatuan Republik Indonesia. Sedangkan otonomi daerah dipakaikan dalam dua pengertian: pertama, kewenangan daerah untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Kedua, Kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas daerah tertentu berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dapatlah dipahami bahwa otonomi adalah derivat dari desentralisasi. Daerah-daerah otonom adalah daerah mandiri. Tingkat kemandirian diturunkan dari tingkat desentralisasi yang diselenggarakan. Semakin tinggi derajat desentralisasi, semakin tinggi tingkat otonomi daerah.

2. Hasil Penelitian

Dalam UUD 1945 sebelum amandemen, baik pembukaan maupun batang tubuh tidak terdapat dan tidak ditemukan kata otonomi daerah. Undang-Undang Dasar 1945 hanya memuat tentang daerah yang bersifat otonom. Ketentuan tentang daerah otonom ini tercantum dalam persoalan yang berkaitan dengan pemerintah daerah. Ketentuan tentang pemerintah daerah itupun satu pasal saja. Maka dalam upaya melihat konsepsi otonomi daerah perlu dijabarkan bagaimana kandungan pasal tentang pemerintah daerah dimaksud.

Pasal tentang pemerintah daerah dalam Undang-Undang Dasar 1945 sebelum amandemen (pasal 18) dimuat dalam bab VI. Pasal ini mengatur bahwa “Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang, dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak-hak asal usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa.” Penjelasan Pasal 18 menyebutkan bahwa (1) oleh karena negara Indonesia itu suatu “eenheidsstaat” maka Indonesia tak akan mempunyai daerah di dalam lingkungannya yang juga bersifat staat. Daerah Indonesia akan dibagi dalam daerah popinsi, dan daerah propinsi akan dibagi pula dalam daerah yang lebih kecil. Di daerah-daerah yang bersifat autonoom (streek dan locale rechtsgemeenschappen) atau bersifat daerah administrasi belaka, semuanya menurut aturan yang akan ditetapkan dengan undang-undang. Di daerah-daerah yang bersifat autonom akan diadakan badan perwakilan daerah oleh karena di daerahpun, pemerintahan akan bersendi atas dasar permusyawaratan; (2) Dalam territoir negara Indonesia terdapat lebih kurang 250 “zelfbesturende landschappen dan volksgemeenschappen” seperti desa di Jawa dan Bali, nagari di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerah-daerah itu mempunyai susunan asli dan oleh karena dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa. Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan daerah-daerah istimewa tersebut dan segala peraturan negara yang mengenai daerah itu akan mengingati hak-hak asal-usul daerah tersebut.

Berdasarkan kandungan isi Pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945 dapat diketahui hal-hal seperti dibawah ini:

  1. bahwa daerah Indonesia dibagi atas daerah besar dan kecil;
  2. Bentuk susunan pemerintahan daerah yang dibagi tersebut ditetapkan dengan undang-undang;
  3. Dalam menetapkan bentuk susunan pemerintahan itu adalah dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak-hak asal usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa.

Sedangkan dari penjelasan pasal 18 dapat dipahami hal-hal seperti di bawah ini:

  1. Negara Indonesia merupakan “eenheidsstaat” yang artinya bahwa Indonesia tidak boleh mempunyai daerah di dalam lingkungannya yang juga bersifat staat;
  2. Pembagian daerah Indonesia adalah kepada daerah propinsi, dan daerah propinsi dibagi dalam daerah yang lebih kecil;
  3. Daerah yang dibagi itu ada yang bersifat autonoom (streek dan locale rechtsgemeenschappen) atau bersifat daerah administrasi belaka yang  ketentuannya diatur sesuai ketetapan undang-undang;
  4. Di daerah-daerah yang bersifat autonom akan diadakan badan perwakilan daerah oleh karena di daerah pun, pemerintahan akan bersendi atas dasar permusyawaratan;
  5. Dalam territoir negara Indonesia terdapat lebih kurang 250 “zelfbesturende landschappen” dan “volksgemeenschappen” seperti desa di Jawa dan Bali, negeri di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerah-daerah itu mempunyai susunan asli dan oleh karena dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa.
  6. Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan daerah-daerah istimewa tersebut dan segala peraturan negara yang mengenai daerah itu akan mengingati hak-hak asal-usul daerah tersebut.

Perumus Undang-Undang Dasar 1945 menghendaki adanya otonomi daerah. Hal ini terlihat melalui rancangan Muhammad Yamin, rancangan  Panitia Perancang Undang-Undang Dasar, dan rancangan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia. Dari riwayat terjadinya Pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945 tersebut ternyata bahwa desentralisasi dapat diterima oleh para tokoh rakyat Indonesia sebagai suatu keharusan. Pasal 18 merupakan pasal desentralisasi yang mengatur pembentukan daerah otonom. Pemerintahan daerah yang dimaksud oleh Pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945 adalah dalam rangka desentralisasi tidak diragukan lagi apabila diperhatikan anak kalimat “dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara (Soehino,1983: 120). Di dalam menyusun undang-undang tentang pembagian daerah otonom tersebut, oleh pasal 18 diberikan beberapa syarat yaitu dengan memandang dan mengingat dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara dan hak asal usul dalam daerah yang bersifat istimewa. Syarat yang ditentukan oleh pasal 18 itu adalah merupakan konsekuensi dari apa yang ditentukan di dalam pembukaan yang menyebutkan “kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan perwakilan.” Realisasi dari dasar permusyawaratan itu ialah diadakannya badan perwakilan daerah di dalam daerah otonom yang bersangkutan.

Pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945 walaupun memberi dasar otonomi dan desentralisasi, hampir tidak kelihatan di dalamnya bayang-bayang distribusi kekuasaan antara pemerintah pusat dan daerah. Menurut analisis Bagir Manan Undang-Undang Dasar 1945 di satu sisi menghendaki dilaksanakannya desentralisasi dengan pemberian otonomi yang seluas-luasnya dengan tujuan untuk menumbuhkan prakarsa daerah dan menfasilitasi keanekaragaman, sementara di saat yang sama harus ada tempat bagi pusat untuk melakukan sentralisasi atas hal-hal yang tidak dapat dilaksanakan oleh daerah, yaitu fungsi untuk menuju pemerataan keadilan dan kesejahteraan.

Ada beberapa hal yang dapat dipahami dari Pasal 18 dan penjelasan angka I pasal tersebut sebagai berikut:

a.   Indonesia adalah negara kesatuan dan tidak mungkin dapat dibentuk negara lagi dalam negara Indonesia. Hal ini lebih dipertegas dengan ketentuan Pasal 1 UUD 1945 yang menyatakan “(1) Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan yang berbentuk Republik”. Oleh karena itu dalam membicarakan desentralisasi di Indonesia, maka desentralisasi yang tercipta adalah yang berkaitan langsung dengan prinsip negara kesatuan  dan pada akhirnya juga akan berkaitan dengan prinsip sentralisasi.

b.   Daerah-daerah akan bersifat autonoom (otonomi) atau bersifat administratif belaka. Daerah yang bersifat otonom adalah atas dasar desentralisasi, sedangkan daerah administrasi belaka adalah atas dasar dekonsentralisasi. Dengan demikian prinsip desentralisasi dan juga prinsip dekonsentrasi dilaksanakan baik secara bersamaan maupun sendiri-sendiri di masing-masing daerah tersebut.

c.   Akan ada aturan yang ditetapkan dengan undang-undang mengenai pembagian daerah tersebut, dengan memperhatikan bahwa untuk daerah otonom, pemerintahannya akan bersendi atas dasar permusyawaratan.

Dasar bagi otonomi pemerintah daerah adalah Pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945 yang tiang-tiangnya tersebut dengan nyata dalam pasal itu, yaitu:

a.   Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil.

b.   Dasar permusyawaratan dan dasar itu harus diacuhkan dan diingati.

c.   Dasar perwakilan yang tersebut di atas harus dalam pemerintahan negara berdasarkan ajaran Pancasila.

d.   Hak-hak asal usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa: daerah kira-kira 250 zelfbesturende landschappen dahulu dan volksgemeenschappen, seperti juga marga, nagari dan dusun masuk kepada bagian daerah yang mempunyai susunan asli menurut hukum adat.

e.   Sifat susunan otonomi daerah besar dan kecil yang dimaksud pada angka satu diatur dengan undang-undang.

f.    Selainnya dari pada susunan otonomi, maka daerah besar dan kecil itu dapat diserahi kekuasaan dan pekerjaan oleh pihak atasan supaya membantu pemerintah pusat dan pihak atasan (M. Solly Lubis, 1982:163)..

Pemberian otonomi kepada daerah esensinya terakomodasi dalam Pasal 18 UUD 1945 yang intinya sistem ketatanegaraan Indonesia tidak menganut faham sentralisme, tetapi membagi daerah Indonesia atas dasar provinsi dan Daerah Propinsi akan dibagi dalam daerah yang lebih kecil. Daerah itu bersifat ‘otonom’ (streek en locale rechtsgemeenschappen) dengan dibentuk badan perwakilan rakyat, atau hanya berupa “daerah administrasi” saja. Daerah besar dan kecil yang diberikan kewenangan otonomi seberapa luas apapun bukan merupakan Negara Bagian (state), melainkan daerah yang tidak terpisahkan dari dan dibentuk dalam kerangka Negara Kesatuan. Corak daerah besar dan kecil tersebut diatur dalam Undang-undang.

Menurut Kuntara Magnar dengan mengutip pendapat Bagir Manan mengatakan bahwa kalau semata-mata berpegang kepada apa yang tercantum dalam Pasal 18 UUD 1945 tersebut sebenarnya agak sulit untuk menentukan corak pemerintahan daerah yang benar-benar dikehendaki oleh UUD, tetapi dari penjelasannya dapat dipahami bahwa UUD menghendaki diberikannya otonomi kepada daerah-daerah sebagai sistem dalam menyelenggarakan pemerintahan Negara (Kuntara Magnar, 1984: 20-21). Dengan adanya pasal 18, maka Negara Kesatuan Republik Indonesia bukanlah negara yang mempunyai pemusatan atau sentralisasi kekuasaan, karena susunan pemerintah Republik Indonesia mengenal pembagian kekuasaan antara pusat dan daerah sehingga Negara Kesatuan Republik Indonesia ialah negara unitaristis dengan mengenal dekonsentralisasi (desentralisasi) sampai pemerintah daerah itu mempunyai otonomi kekuasaan. Besarnya kekuasaan otonomi atau keswatanteraan itu ditetapkan dengan undang-undang.

Konsepsi otonomi daerah menurut UUD 1945 sebelum amandemen sejalan dengan persoalan-persoalan yang terkait dengan berbagai aspek pendirian negara. Undang-Undang Dasar 1945 sebelum amandemen merupakan perwujudan dari hasrat untuk membentuk suatu Negara Kesatuan Republik Indonesia, suatu negara yang bebas dari belenggu dan jajahan bangsa asing. Kecenderungan memilih bentuk negara kesatuan pada saat awal berdirinya negara Indonesia adalah didorong oleh kekhawatiran politik devide et impera yang selalu dipergunakan oleh kolonial Belanda untuk memecah belah negara Indonesia. Meskipun secara kultural geografis bentuk negara serikat memungkinkan. Unsur kebhinnekaan yang ada akhirnya ditampung dengan baik dalam bentuk negara kesatuan dengan sistem desentralisasi.

Dibentuknya daerah-daerah otonom di seluruh wilayah negara Indonesia, memiliki keterkaitan erat dengan ketentuan Pasal 1 ayat (2) Undang-Undang dasar 1945 yang menyatakan bahwa ”Kedaulatan Rakyat ada di tangan rakyat.” Pencerminan demokrasi dalam pemerintahan daerah adalah merelisasikan politik desentralisasi untuk satuan-satuan wilayah di negara Indonesia. Sehingga dasar dan isi otonomi hendaknya didasarkan pada keadaan dan faktor-faktor riil dalam masyarakat, serta untuk mewujudkan keinginan masyarakat.

D. PENUTUP

1. Kesimpulan

Konsepsi otonomi daerah dalam Undang-Undang Dasar 1945 sebelum amandemen menganut asas desentralisasi dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Ketentuan otonomi daerah dimaksud dapat diketahui melalui aturan tentang pemerintahan daerah yang sangat umum sehingga membuka peluang untuk terjadinya multi interpretasi dalam pelaksanaannya.

2. Saran

Diharapkan supaya aturan hukum tentang otonomi daerah yang dimuat dalam Undang-Undang Dasar supaya lebih dirinci dan diperjelas agar memudahkan untuk dinterpretasi dan dalam upaya menyamakan persepsi. Untuk itu penting adanya penelitian lanjutan dalam upaya melihat konsepsi otonomi daerah menurut Undang-Undang Dasar 1945 setelah amandemen.

Daftar Kepustakaan

 Abdurrahman. 1987. Beberapa Pemikiran Tentang Otonomi Daerah. Jakarta: PT. Media Sarana Press.

 Amin, S. M. 1976.  Demokrasi Selayang Pandang. Jakarta: Pradnya Paramita.

 Amrusyi, Fahmi. 1987. Otonomi Dalam Negara Kesatuan, dalam Abdurrahman (ed), Beberapa Pemikiran Tentang Otonomi Daerah. Jakarta: PT. Media Sarana Press.

 Echols, John M. dan Hassan Shadily. 1990. Kamus Inggris Indonesia, Jakarta: PT. Gramedia.

 Kaloh, J. 2002. Mencari Bentuk Otonomi Daerah Suatu Solusi Dalam Menjawab Kebutuhan Lokal dan Tantangan Global. Jakarta: Rineka Cipta.

 Kusnardi, Moh. dan Harmailly Ibrahim. 1983. Hukum Tata Negara Indonesia. Jakarta: PSHTN FH-UI.

 Magnar, Kuntana. 1984. Pokok-pokok Pemerintah Daerah Otonom dan Wilayah Administratif. Bandung: Armico.

 Manan, Bagir. 2001. Menyongsong Fajar Otonomi Daerah. Yogyakarta: Pusat Studi Hukum Fakultas Hukum UII.

 MD, Moh. Mahfud. 1999. Pergulatan Politik dan Hukum di Indonesia. Yogyakarta: Gama Media.

 M.S., Burhani, dan Hasbi Lawrens. t.th. Referensi Ilmiah-Politik Kamus Ilmiah Populer. Jombang: Lintas Media.

 Putri, Vera Jasini. 2003. Kamus dan Glosarium Otonomi Daerah. Jakarta: Friedrich Naumann Stiftung.

 Sekretariat Negara Republik Indonesia. 1998. Risalah Badan Penyelidik Usaha-Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia, Jakarta: Setneg RI.

 Teall, Edward N. (ed). 1965. Webster’s Word University Dictionary. Washington D.c.: Publishers Company. Inc.

 Wiyono. 1976. Garis-garis Besar Pembahasan dan Komentar UUD 1945. Bandung: Alumni.

 Yamin, Muhammad. t.th. Pembahasan Undang-Undang Dasar Republik Indonesia. t.p.: t.tp.


Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s

Kategori

%d blogger menyukai ini: